חזרה לעמוד הקודם

נייטרליות הרשת

מהי ניטרליות הרשת?

(מבוסס על תקציר מסמך מדיניות ציבורית של איגוד האינטרנט העולמי ISOC.ORG)

נייטרליות רשת היא סוגיה מורכבת ושנויה במחלוקת, המהווה חלק חשוב משמירה על אינטרנט חופשי ופתוח. מתן גישה, בחירה ושקיפות של ההיצע הזמין באינטרנט מקנה למשתמשים הזדמנות להרוויח מגישה מלאה לשירותים, ישומים ותכנים מקוונים.

רקע: "אינטרנט נייטרלי" – מה עומד מאחורי הכותרת?

האינטרנט הפך לכלי חיוני עבור משתמשים ברחבי העולם ומקדם בצורה משמעותית חדשנות וצמיחה כלכלית.

במקביל לכך, סביר להניח כי הביקוש לחיבורי אינטרנט עם רוחב פס גדול יותר ימשיך. כבר היום ישנם מספר ספקי אינטרנט, שחייבים להשתמש בטכנולוגיות ניהול-צפיפות ותכנון-תעבורה על מנת לוודא שהרשתות שלהם פועלות בצורה חלקה. כתוצאה מכך, עולה החשש, כי לספקי אינטרנט יש למעשה את היכולת הטכנית להשתמש בכלים ושיטות המאפשרים להם לנהל את התעבורה ברשת , כך שיוענק יחס מועדף לערוצי נתונים מסוימים. חשש נוסף הנו ששיטות מסויימות, שמטרתן הגדלת ההכנסות, עלולות לחסום תכנים מתחרים או להעניק יתרון בלתי הוגן לתכנים מסוימים על פני אחרים. הגורמים המעלים את החששות הללו, מתייחסים לשיטות הללו כבעייתיות, במיוחד כאשר הן משמשות לאפליה מכוונת של תכנים מסוגים מסוימים באופן שגורם נזק למשתמשי הקצה, ומגבירות את החשש הציבורי מפני סיכון של העקרונות הפתוחים והשקופים של האינטרנט.

לעיתים קרובות, נייטרליות רשת או ״אינטרנט נייטרלי״ מהווה כותרת רחבה בדיוני מדיניות ציבורית ורגולציה העוסקים בסוגיות הללו. ואולם נייטרליות רשת הוא מונח רחב היקף, שיכולים להיות לו פירושים שונים בהתאם לנקודת המבט של הדובר.

דיונים על אודות נייטרליות רשת, לדוגמה, עוסקים לא פעם בחששות הקשורים לחופש הביטוי, שירות תחרותי וחופש בחירה למשתמשים, השפעה על חדשנות, שיטות ניהול תעבורה חפות מאפליה, תמחור ומודלים עיסקיים כוללים. חלק מהמשתתפים בדיונים המתקיימים על אודות נייטרליות רשת סבורים, כי נחוצים אמצעים מנהלתיים ורגולטוריים אשר ישמרו על האינטרנט פתוח ויבטיחו כי הרשת תמשיך להוות מנוע לחדשנות, חופש ביטוי וצמיחה כלכלית.

איגוד האינטרנט העולמי מאמין, כי התמקדות בתוצאה של שיטות ניהול הרשת במקום באמצעים הטכניים או המנהליים המשמשים ליישום התוצאה הזו תספק את הגמישות הנדרשת בתפעול הרשת.

שיקולים עיקריים

מרכיב מרכזי בארכיטקטורת האינטרנט הוא שנתוני המשתמש מועברים דרך האינטרנט באמצעות חבילות מידע סטנדרטיות, ללא קשר לתוכנן או לזהותם של השולח או הנמען. הגישה השיוויונית הזו לתעבורת הרשת היא הנחת יסוד מרכזית בפעילות האינטרנט. היא מאפשרת לנתונים לנוע בקלות על פני רשתות, בלי שאופיים של הנתונים עצמם יהווה מכשול. למעשה, הגישה הבין-רשתית הפתוחה הזו היא אחד היסודות שהפכו את האינטרנט למדיום כה מצליח.

עם זאת, במישור המעשי, חבילות נתונים זוכות לעיתים להתייחסות שונה על מנת להתמודד עם עומס ברשת, משאבים מוגבלים, הסדרים עיסקיים ושיקולים מעשיים אחרים הנוגעים לתפקוד הרשת. חלק מספקי האינטרנט טוענים, כי משאבי רוחב הפס והתשתית הנוכחיים עמוסים, ועל מנת לטפל בבעיה ולספק שירות איכותי יותר ללקוחות נדרשת התערבות משמעותית יותר בניהול הרשת. שיטות ניהול הרשת הללו מקדמות דיון בשאלה האם הן כן או לא מייצגות התייחסות הוגנת וחסרת פניות לנתונים בעודם מועברים על גבי האינטרנט. עולות גם שאלות באשר להיקף שבו פעילויות ניהול רשת הופכות לפרקטיקות מפלות, אשר עלולות להגביל את הגישה לתוכן ולצמצם את חופש הביטוי של משתמשי האינטרנט.

מנקודת מבט של רשת תפעולית, רבים מהחששות הנוגעים לנייטרליות הרשת הם תוצאה של רעיון עיצובי מהותי שעומד בבסיס האינטרנט: גישת ״המאמץ המירבי״ להעברת נתונים בין רשתות. הגישה הזו פירושה, שהמערכת משקיעה את מירב מאמציה בעת העברת כל סוגי הנתונים ליעדם, בהתחשב במשאבים התפעוליים של הרשת. לפיכך, גישה זו אינה מעניקה תעדוף או יחס מועדף לערוץ נתונים אחד על פני האחר. במקום, היא שואפת להתייחס לכל הנתונים באופן נייטרלי וחף מאפליה.

עם זאת, בפעילות היום יומית שלהם, ספקי אינטרנט מנהלים את תעבורת המידע ברשתות תוך מתן מענה לאירועים דוגמת תקריות אבטחה, נפילות רשת ועומס בלתי צפוי על הרשת. שיטות ניהול נתונים אמנם חיוניות לפעולה תקינה של הרשת, אולם יש החוששים שכל סוג של מניפולציה בזרימת הנתונים ברשת עלולה להעניק יחס מפלה לנתונים ותכנים מסוימים. הם טוענים ששיטות ניהול נתונים עלולות להוביל לפרקטיקות עסקיות מונופוליסטיות או שתהיינה להן השלכות חברתיות מזיקות אחרות.

האתגרים

כאמור, הדעות חלוקות בשאלה אילו שיטות ניהול רשת נחשבות לשגרתיות ומקובלות במסגרת פעילויות ניהול רשת, ואילו מוגזמות ועלולות להתבטא באפליה מזיקה הן של המשתמשים והן של ספקי התוכן.

להלן חמישה אתגרים ספציפיים שנדונים בדרך כלל במסגרת שיחות על אודות נייטרליות רשת:

  1. חסימה וסינון – חסימה או סינון של תוכן היא התנהלות במסגרתה נשללת ממשתמשי הקצה גישה לתכנים מקוונים מסוימים, בהתבסס על פיקוח רגולטורי או יעדים עסקיים של ספקי אינטרנט או מפעילי תשתית אינטרנט, המעניקים עדיפות לתכנים שלהם. יש המתייחסים לסינון סלקטיבי של תכנים מקוונים כסותר את העקרונות של גישה חופשית ופתוחה לאינטרנט, במיוחד כאשר מעורבת בו העדפה של השירותים שמציע ספק האינטרנט. אחרים רואים בחסימה וסינון אמצעים חיוניים להגנה על קטינים מפני תכנים פוגעניים או להגבלת התפוצה של תוכן מקוון בלתי חוקי.
  2. נתיבים מהירים באינטרנט – המונח ״נתיב מהיר באינטרנט״ מתייחס לשיטה המאפשרת להעניק יחס מועדף לתעבורה של ערוצי נתונים מסוימים, בהתבסס על הסכמים עסקיים בין ספקי אינטרנט. לדוגמה, תוכן וידאו מסוים עשוי להיות מועבר במהירות רבה יותר ברשת, בהתאם להסכמים עסקיים בין מפעילי רשתות. יש הרואים בהסכמים הללו התנהלות מפלה שאין להתירה, כיוון שהיא מעניקה יחס מועדף לנתונים מסוימים המועברים ברשת ועלולה לפגוע בביצועים של נתונים אחרים. עם זאת, אחרים מתייחסים ל״נתיבים מהירים״ כאל אמצעי יעיל לספק למשתמשים תוכן ברמת שירות משופרת.
  3. ויסות – המונח ״ויסות״ מתייחס לפרקטיקות עסקיות מסוימות, אשר מפחיתות את קצבי העברת הנתונים של התוכן המועבר אל משתמשי הקצה. ויסות עשוי לכלול טכניקות דוגמת הגבלה מכוונת של קצבי ההעלאה או ההורדה של ערוצי נתונים מסוגים מסוימים, כמו במקרה של שיטות ניהול תעבורת רשתות עמית לעמית (P2P). יש הרואים בוויסות אמצעי חיוני למניעת עומס וביצועים נמוכים ברשת. אחרים סבורים שמדובר בשיטות שנויות במחלוקת כאשר הן לא מיושמות במסגרת גילוי נאות מלא או כאשר המפעילים מפלים ערוצי נתונים מסוימים באופן לא הוגן.
  4. שירותי חיוב-אפס – המונח ״שירותי חיוב-אפס״ מתאר התנהלות עסקית כללית, במסגרתה תוכן מקוון כלשהו מסופק למשתמש הקצה בעלות נמוכה משמעותית או ללא תשלום. בתרחיש זה, ספק שירותי האינטרנט בדרך כלל מסבסד את עלות הגישה לאינטרנט בתמורה ליתרונות מוחשיים או לא מוחשיים בשוק. יתרונות תחרותיים אלה עשויים לבוא לידי ביטוי בבסיס מנויים גדול יותר, זכויות גישה מועדפות לאספקת שירותי אינטרנט או אפשרות להפיק רווחים מנתונים שנאספו על המנויים לשירות. ישנו ויכוח על השאלה האם השירותים הללו מהווים אפליה כלפי ערוצי הנתונים שאינם מסופקים במסגרת שירותי חיוב-אפס. בדומה לכך, לא ברור האם שירות חיוב-אפס, אשר מספק גישה חלקית בלבד לאינטרנט למי שבמצב אחר לא היו נהנים כלל מגישה לאינטרנט, מהווה חלופה טובה או גרועה יותר בהשוואה לנזק הפוטנציאלי שתגרום הגישה המוגבלת לאינטרנט. הדיון הזה נוכח במיוחד במדינות מתפתחות, שבהן הועלו חששות באשר לחסרונות האפשריים וההשלכות הבלתי מתוכננות של שירותי חיוב-אפס.
  5. תחרות עסקית – תחרות עסקית בריאה מהווה מרכיב שכיח בדיונים על אודות נייטרליות רשת. בשווקים שבהם למשתמשים יש היצע מוגבל של שירותי אינטרנט במחירים נוחים, הם עלולים להיות פגיעים יותר ולסבול מהגבלת הגישה לתכנים זמינים או מביצועים נמוכים של הרשת. תחרות בשוק אספקת שירותי האינטרנט מועילה, משום שהיא מעניקה לצרכנים חופש בחירה ומעודדת חדשנות בקרב ספקי שירות. הבטחת קיומו של שוק אספקת שירותי אינטרנט תחרותי תומכת גם במתן אפשרויות בחירת שירותים וחוויות מקוונות מגוונים יותר למשתמש.

המלצות ועקרונות מנחים

גיבוש מדיניות על בסיס פתיחות, גישה בחירה ושקיפות:

במקביל להתמקדות בתוצאות של שיטות ניהול הרשת, יש לגבש גישות מנהלתיות ורגולטוריות באמצעות עקרון העל של פתיחות, וכן לשמר מאפיינים של גישה, בחירה ושקיפות.
ערכי היסוד הללו מיוצגים על ידי העקרונות המנחים הרחבים שלהלן: שמירה על גישה לשירותי אינטרנט, ישומים, אתרים ותכנים המעשירים את חווית המשתמש ואת הפוטנציאל הגלום באינטרנט לעידוד חדשנות, יצירתיות ופיתוח כלכלי. שיטות או פעולות אשר עלולות להגביל או לחסום את הגישה לתוכן מקוון, מהוות גורם מרכזי לדאגה.

הקפדה על יכולת בחירה של המשתמש: תוך הכרה בקיומן של מגבלות חוקיות וטכניות,יש להקפיד ולשמור על יכולת הבחירה והשליטה של המשתמש בפעילות המקוונת שלו, לרבות אפשרות בחירת ספקים, שירותים וישומים- היות והדבר הנו מרכיב מהותי בשמירה על רשת פתוחה.

לחלק מהמשתמשים יש היצע מוגבל של ספקים ושירותים מקוונים, ומשתמשים אלה פגיעים במיוחד לשיטות ניהול רשת בעלות פוטנציאל מפלה.

שקיפות: בכל הנוגע להחלטות על זרימת הנתונים חשובה מאד השקיפות – זאת על מנת לאפשר גישה הוגנת וחסרת פניות למשאבים מקוונים. גישה שקופה למידע מדויק על אודות רוחב הפס ומדיניות ניהול הרשת מאפשרת למשתמשים לקבל החלטות מושכלות בנוגע לשירותי האינטרנט שלהם.

היבט מעשי

במונחים ספציפיים יותר, העקרונות המנחים הרחבים הללו באים לידי ביטוי בנקודות הבאות:

  • היצע שירותים תחרותי ושקוף- אשר מאפשר למשתמש לבצע בחירה מושכלת של ספק ורמת שירות. זה כולל גילוי נאות של מידע ציבורי וחוזי גם יחד, כמו המהירויות הממוצעות של שירותי האינטרנט שמפעילי הרשת מספקים בפועל ללקוחות שלהם בזמנים רגילים או בעת ביקוש שיא, ומגבלות נפח הנתונים של הספק.
  • גישה רציפה ונטולת הפרעות- למגוון שירותים, יישומים ותכנים המוצעים על בסיס בלתי מפלה.
  • נהלי ניהול רשת סבירים- אשר אינם מונעים תחרות או גורמים נזק. הבהרת גבולותיהן של שיטות ניהול רשת סבירות עשויה להועיל.
  • מידע ברור וזמין- בכל הנוגע להגבלות השירות ומגבלות הרשת והתעבורה שאליהן כפוף המנוי.
  • פיקוח רגולטורי- על אספקת שירותי האינטרנט, על מנת להבטיח שלא מתרחשת פגיעה באיכות. הערכת האיכות צריכה להתבסס על מדדים ותקנים ברורים ומוסכמים, לרבות מדידה בקנה מידה גדול של ביצועי פס רחב (Large-Scale Measurement of Broadband Performance) ומדדי ביצועי IP של קבוצות העבודה של ה-IETF (או Internet Engineering Task Force).
  • יידוע המשתמשים – יוזמות חינוכיות שתפקידן ליידע משתמשים לגבי ההשלכות של שיטות ניהול הרשת, וכיצד לבחור ספק שירות אשר עונה על הדרישות שלהם.

חשוב לציין שאף אחד מהעקרונות המופיעים לעיל אינו שולל את ההזדמנות ליישם שיטות ניהול רשת סבירות. ניהול רשת מהווה מרכיב חיוני בניסיון לשמר רשת הפועלת בצורה חלקה ומספקת למשתמשים שירותים חדשניים באיכות גבוהה. ואמנם, גישות רגולטוריות אשר משפיעות על הקיימות של האינטרנט הפתוח בעולם חייבות לקחת בחשבון את המציאות הטכנית של האופן שבו הרשתות פועלות ומנוהלות.

חשוב מכל, סביבת גישה לאינטרנט בעלת מאפיינים של בחירה ושקיפות מאפשרת למשתמשים לנהל בעצמם את החוויה המקוונת שלהם, ומעניקה להם את היכולת להפיק ממנה את מלוא התועלת ולקחת בה חלק.

הזווית הישראלית

איגוד האינטרנט פועל בנחישות על מנת להגן על נייטרליות הרשת – בישראל ומחוצה לה, מפני פעולות רגולטוריות המהוות סכנה להיותו פלטפורמה נייטרלית ופתוחה: גם מול הממשל וגורמי הרגולציה בישראל, וגם במסגרת הגופים הבינ"ל המשפיעים על עתיד הרשת.

שנת 2014 – מליאת הכנסת מאשרת את התיקון לחוק התקשורת (בזק ושידורים) – סעיף 51ג לחוק התקשורת (בזק ושידורים), ועקרון נייטרליות הרשת מורחב לכלל המפעילים בשוק התקשורת, לרבות ספקיות הגישה לאינטרנט, חברות התשתית וחברות השידורים הרב-ערוציים.

אוקטובר 2013 מליאת הכנסת מאשרת בקריאה ראשונה את הצעת חוק "נייטרליות רשתות תקשורת" כדי שיחול על כלל המפעילים בשוק התקשורת, לרבות ספקיות הגישה לאינטרנט, חברות התשתית וחברות השידורים הרב-ערוציים.

ספטמבר 2012 – משרד התקשורת מפרסם תזכיר חוק התקשרות (בזק ושידורים)(תיקון מס'…)(איסור או הגבלת חסימה) שמטרתו להרחיב החוק כדי שיחול על כלל המפעילים בשוק התקשורת, לרבות ספקיות הגישה לאינטרנט. איגוד האינטרנט מברך על ההסדרים המפורטים בתזכיר ומוסיף מספר הערות. התזכיר טרם הוגש כהצעת חוק.

תזכיר חוק התקשרות (בזק ושידורים)(תיקון מס'…)(איסור או הגבלת חסימה)

הערות איגוד האינטרנט לתזכיר

אוקטובר 2010 – במסגרת חוק ההסדרים 4 משולב סעיף האוסר על חברות הסלולר לפגוע בנייטרליות הרשת. בסוף התהליך, הסעיף מוכנס במסגרת חוק התקשורת (בזק ושידורים).

יוני 2009 – חלק מספקי הסלולר חוסמים או מאיטים שימוש בטכנולוגיות מתחרות כדוגמת Skype והעברת קבצים בין עמיתים. איגוד האינטרנט שולח מכתב למשרד התקשורת בבקשה שיפעל למניעת חסמים.

מכתבו של איגוד האינטרנט למשרד התקשורת בבקשה למניעת חסמים

מקורות נוספים:

ארגון ISOC פירסם מספר מאמרים ותכנים נוספים אשר קשורים לנושא זה, אשר זמינים באופן חופשי באתר ISOC.