במהלך שנת 2022, פרסמה הנציבות האירופית של האיחוד האירופי דו"ח מחקרי על תופעת הקיטוע של האינטרנט כמרחב גלובלי ('splinternet') והצורך בהבנה והתמודדות עם מגמות מטרידות אלו. סקירה זו מציגה אירועים והתפתחויות חדשות אשר הגדילו את החששות מפני פיצול של האינטרנט למספר רב של רשתות עצמאיות, לא מחוברות ואשר לא ניתן לפעול בהן הדדית.
על אף שהאינטרנט מורכב מאלפי מערכות אוטונומיות ועל כן ניתן לטעון שהוא טכנית כבר מפוצל, למעשה, הוא תוכנן בצורה שתשמור אותו כתשתית טכנית פתוחה וגלובלית. לפי הנציבות האירופית, הפתיחות והאחדות של האינטרנט נמצאים תחת לחץ גדול מצד גורמים פוליטיים ומצד פיתוחים מסחריים וטכנולוגיים. הדו"ח של האיחוד האירופי בוחן את ההשלכות של המדיניות האחרונה של האיחוד האירופי בתחום זה בנוסף לבחינת ההזדמנויות והאתגרים העומדים בפני מוסדות ומדינות האיחוד האירופי בטיפול בפיצול אינטרנט.
דו"ח הנציבות האירופית מדגיש כיצד הצעות החקיקה האחרונות של האיחוד האירופי -DSA, DMA, AI Act ו-NIS Directive – יכולות לעזור לטפל בבעיות שמובילות לפיצול האינטרנט, אבל גם את המגבלות וההשלכות הלא מכוונות של הצעות אלה.
רשת מקוטעת ומחוברת
כפי שכבר הוצג, האינטרנט הוא אוסף של רשתות מקוטעות ולא מחוברות, אך הרשתות הללו והשירותים הניתנים על ידן, מסוגלים בכל זאת לספק חוויה חלקה, פתוחה, מחוברת ומרחב ציבורי מקוון מקושר. ההסבר הטכני לכך הוא שזה נובע במידה רבה מתכונות של יכולת פעולה הדדית וחיבור הדדי שנקבעו בסטנדרטים ופורמטים פתוחים, המתוקננים על ידי גופים כגון כוח המשימה להנדסת אינטרנט (IETF) או קונסורציום האינטרנט העולמי (W3C). המסמך מסביר שגם מערכת שמות הדומיין (DNS) היא חיונית לצורך האינטרנט הגלובלי הזה.
עם זאת המסמך מצביע על מספר גורמים שעשויים לשבש את האיזון העדין בין רשת מקוטעת לרשת מחוברת שהוזכרו לעיל. התפצלות עלולה להתחרש כאשר המשתמשים נכלאים בתוך גדרות טכנולוגיות, וכאשר נוצרות רשתות שלא יכולות יותר לקיים אינטראקציה עם רשתות אחרות, לא רק ברמת היישום והביצוע, אלא גם בשכבות תנאי השימוש והתשתיות הפיזיות.
הדו"ח של הנציבות האירופית מצביע על מספר גורמים אשר מובילים לתהליך של התפצלות האינטרנט. בין גורמים אלה ניתן לראות גורמים טכניים המובילים לצורות של פיצול טכני, הפחתה בגמישות של רשתות, ריכוז ארגוני גובר בממשל אינטרנטי, איחוד של מבנה האינטרנט והכלכלה הדיגיטלית, ותהליך של התאמה של האינטרנט לגבולות טריטוריאליים. לדוגמא לגורמים טכניים המביאים לפיצול, המסמך מצביע על המעבר של חלק מהמדינות ומהגורמים ל IPv6 בעוד אחרים נשארו בIPv4 וחברות מסוימות החלו לעבוד מערכות NAT, כגורם אשר הוביל להתפצלות האינטרנט. בנוסף, חוסר ביכולת של שרתי DNS ורמות אחרות בתשתית האינטרנט להתמודד עם שמות DNS אשר נכתבים בשפות אשר אינן משתמשות באותיות לטיניות (IDN), מובילה גם היא לפיצול רשת האינטרנט.
ביחס לאתגרים הללו, הדו"ח מדגיש עד כמה להצעות החקיקה של האיחוד יש פוטנציאל לעזור להתמודד עם בעיות ההתפצלות אבל גם מתאר כיצד יש לטפל במגבלות וההשלכות הבלתי מכוונות שלהם. למרות תקנת האינטרנט הפתוח (2012/2120/EU), הגישה הכוללת של האיחוד האירופי חסרת עקביות. אחד הגורמים לפגיעה בקישוריות הוא הרצון לשמירה על ריבונות דיגיטלית. לדוגמא, הרצון לעבור לענן אירופי ריבוני אזורי, שיאפשר שהנתונים של משתמשים אירופאים ישותפו ויופצו רק בתוך אירופה ולא יהיו כפופים לחוקי הפרטיות המקילים יותר של ארצות הברית.
על רקע זה, הנציבות האירופית מציעה למסגר את הדיון על פיצול האינטרנט כעניין של זכויות יסוד, המורכבות מחובות שליליות וחיוביות כאחד. הצעה זו כוללת מסגרת שבנויה על מבחן מידתיות שיוחל על כל מגבלה לאחדות האינטרנט. אסטרטגיה זו תבטיח כי שחקנים אינם מגבילים את אותן זכויות וחירויות, ותקדם לקיחת אחריות תוך קביעת מגבלות על יכולתם של גורמי מדינתיים לכפות תקנים ושינוי תשתית.
חוק השירותים הדיגיטליים כמענה לתופעת קיטוע האינטרנט?
הדו"ח מציג כיצד מספר הצעות חוק חדשות משפיעות על פיצול האינטרנט, ובפרט חוק השירותים הדיגיטליים (DSA).
למפעילי תשתיות אינטרנט כגון ISP, DNS, IXPs יש כוח ואחריות רבה בנושא של חיבוריות לאינטרנט. גורמים אלו, אשר שולטים בחלקים הנסתרים לעין של רשת האינטרנט, יכולים לנתק בקלות שרת או אזור מרשת האינטרנט, יכולים לא לאפשר רישום של אתרים מסוימים ויכולים אף לשלוט בתוכן בו אנו יכולים לצפות. ניתן לטעון, כי גורמים אלו הינם החשובים ביותר לשמירה על אינטרנט פתוח ומחובר.
לאורך הליך חקיקת חוק השירותים הדיגטליים, לא היה ברור האם אם מפעילי תשתית אינטרנט, לרבות מפעילים המספקים שירותי DNS וכאלה הכרוכים בניתוב/העברה, כגון נקודות החלפת אינטרנט, צריכים להיכלל תחת משטר האחריות של שירותי תיווך שקובע החוק. אחריות זו, הייתה יכולה לקבוע שלגופים אלו אחריות משפטית על התוכן שמפורסם או ניתן לגישה בעזרתם. עם זאת, על ידי התמקדות בנותני השירות המסוגלים לעמוד בצורה המיטבית בהוראות ההודעה וההסרה תוך מזעור פוטנציאל הנזק לשירותים אחרים, נראה שהצעת ה-DSA אינה כוללת את גורמים אלה, ובכך אינה מאיימת על פתיחות וחיבוריות האינטרנט, כפי שחששו מומחי טכנולוגיה. לפי הנציבות, הטלת ההוראות של שירותי תיווך על שירותי DNS סותרת את החזון של האיחוד האירופי לגבי אינטרנט יחיד ופתוח.
מסקנות
הדו"ח מציג כי למרות שישנן מספר יוזמות מדינתיות שמטרתן לחזק ולשמור על האינטרנט גלובלי ופתוח, לאיחוד האירופי אין אסטרטגיה עקבית בנושא. הדו"ח בוחן ארבע אסטרטגיות אפשריות להתמודדות עם תופעת פיצול האינטרנט וקובע שהמתאימה ביותר היא מסגור הדיון כעניין של זכויות יסוד. לאסטרטגיה זו יש יתרון מכיוון שהיא מספקת מסגרת המבוססת על מידתיות ועל הרעיון של בלמים ואיזונים, העוזרת לבנות אסטרטגיה עקבית שעומדת בדיני הסחר הבינלאומיים כמו גם בחוקי זכויות האדם של האיחוד האירופי.
התמודדות עם פיצול האינטרנט בעזרת אסטרטגיה זו, אשר מבוססות על שיח זכויות אדם, תקבע שמדיניות המובילה לפיצול היא חוקית רק אם היא הכרחית בחברה דמוקרטית. הדו"ח מציג ששילוב שיח הזכויות בדיון על פיצול האינטרנט יהווה יתרון מכיוון שדיני זכויות האדם מצוידים היטב בהתמודדות עם נוכחותן של זכויות סותרות. במקום השקפה בינארית על האם פיצול הוא חיובי או מזיק, הדו"ח רואה אותו כמגבלה לחופש הביטוי שיכולה להיות מידתית והכרחית.
