משרד התקשורת: המלצות הוועדה לבחינת אסדרת פעילותן של רשתות חברתיות בישראל

בחודש אוקטובר 2021, מינה שר התקשורת ועדה לבחינת אסדרת פעילותן של רשתות חברתיות בראשות מנכ"לית המשרד, במטרה לבחון את תפקידן של רשתות חברתיות בשיח הציבורי ואת הרגולציה הקיימת עליהן, על רקע התבססותן בשנים האחרונות כאמצעי תקשורת והפצת מידע דומיננטיים בישראל.

צוות הוועדה התבקש בעת מינויו לתת המלצות בדבר החלת רגולציה על פלטפורמות תוכן דיגיטליות ולגבש עקרונות לרגולציה אפקטיבית תוך בחינה השוואתית למגמות הקיימות במדינות שונות בעולם. באופן ספציפי יותר, הוועדה התבקשה לספק המלצות בדבר אסדרת שאלת האחריות והשקיפות של פלטפורמות דיגיטליות, לרבות ביחס למדיניות ולמנגנונים האלגוריתמיים של הפלטפורמות בתחומי העריכה והבקרה על התוכן. בנוסף, התבקשה הוועדה לבחון את סוגית השקיפות בקידום, סינון והסרת מנויים ו/או תכנים המופצים על ידי הפלטפורמות.

ביום 14.12.2022, פרסמה הוועדה את המלצותיה, ועיקריה מובאים כאן.

כללי

כחלק מרצון לשמור על הרמוניה עם רגולציות שחלות בעולם וכחלק מהרצון להציג מה מקובל במדינות אחרות, כולל הדו"ח של הוועדה גם פרק של סקירת רגולציות ממדינות אחרות בעולם. כחלק מסקירה זו, התייחס הדו"ח לחוק השירותים הדיגיטליים (DSA) של האיחוד האירופי, החקיקה המשמעותית ביותר בתחום של רגולציה על רשתות חברתיות ומקורן של הרבה מהוראות הרגולציה המוצעת על ידי הוועדה. בנוסף, הוזכרו בחלק זה חוקים והצעות חוק מארה"ב, אוסטרליה, בריטניה וגרמניה. כמו כן, הוצגו מספר הצעות חוק ישראליות אשר לא הבשילו לחקיקה ועסקו בנושא בו עוסק הדו"ח.

הנחות היסוד של הוועדה והעקרונות בבסיס הרגולציה המוצעות

• מפעילי הפלטפורמות החברתיות המשמעותיות מנהלים את התכנים המופצים על גבי הפלטפורמות.
• יש לראות בפלטפורמות החברתיות גופים קרובים לגופים דו-מהותיים, עליהם חלים כללי המשפט המנהלי.

העקרונות בבסיס הרגולציה המוצעת

• שמירה על חופש הביטוי
• התמקדות בתוצאות ולא בקביעת דרכי פעולה פרטניות
• הימנעות מרגולציה עודפת
• עידוד התפתחות טכנולוגית וקידמה
• שמירה על הרמוניה עם הרגולציה שחלה במדינות אחרות בעולם.

עיקרי המלצות הוועדה

א. התמודדות עם תכנים פוגעניים

ראשית, נדרשה הוועדה להגדיר באיזה תכנים מעוניינת הרגולציה המוצעת לעסוק. לאחר שנבחנו בדו"ח מספר חלופות שונות, החליטה הוועדה כי התכנים שהרגולציה המוצעת תחול עליהם יהיו תכנים שהם גם בלתי חוקיים וגם פוגעניים, בהתאם לרשימה סגורה שיקבע המחוקק. הוועדה סבורה שסיווג זה יאפשר לטפל בסוגי התכנים המסוכנים ביותר במרחב המקוון מבלי לפגוע יתר על המידה בחופש הביטוי של המשתמשים. בנוסף, הוועדה המליצה לקבוע דרגה מוגנת יותר של תכנים – תכנים בלתי חוקיים פוגעניים בעליל. תכנים אלה הינם תכנים שעשויים להביא לפגיעה משמעותית במיוחד במושא התוכן, ולכן יש לוודא שהטיפול בהם יהיה מהיר יותר. תחת תכנים אלה, ממליצה הוועדה לכלול תוכן מיני פוגעני ותוכן פוגעני כלפי קטינים.

על מנת להתמודד עם תכנים אלה הוועדה ממליצה כי רגולציה עתידית תכלול מספר הסדרים. ראשית, הוועדה ממליצה לקבוע שיש להטיל אחריות משפטית על מפעילי הפלטפורמות במידה והובאו לידיעתם תכנים בלתי חוקיים ופוגעניים והטיפול בהם לא היה סביר ומידתי (בהתאם למספר תנאים). לפי הוועדה, מטרת הסדר זה היא לתמרץ את הפלטפורמות לטפל בתוכן בעייתי המופץ על גבי הפלטפורמות, ולאפשר למשתמש שנפגע לקבל פיצוי עבור טיפול לא ראוי של הפלטפורמה.

 שנית, הוועדה ממליצה להסמיך בתי משפט כך שיוכלו להוציא צווים למפעילי פלטפורמות לצורך טיפול בתכנים ספציפיים. הסדר זה יכלול מינוי תובע ייעודי שיוסמך לכך בידי היועץ המשפטי לממשלה ויהיה רשאי לבקש מבית המשפט להוציא צווים הנוגעים לתוכן בפלטפורמות. הוועדה ממליצה שהתובע יוכל לבקש דיון דחוף תוך 48 שעות ותוך 24 במקרה ומדובר בתוכן בלתי חוקי פוגעני בעליל.  

 ההסדר השלישי עליו ממליצה הוועדה הוא הקמת מנגנון הודעה ופעולה שיאפשר למשתמשים לפנות לפלטפורמות בנוגע לנקיטת פעולה כנגד תכנים בלתי חוקיים פוגעניים. מנגנון זה יצטרך לכלול אפשרות מידע ותגובה מפורטים ויכלול שימוש במדווחים אמינים שימונו על ידי הפלטפורמות עצמן.  

ההסדר האחרון עליו ממליצה הוועדה לצורך התמודדות עם תכנים פוגעניים הוא הטלת חובה כללית על מפעילי הפלטפורמות לפעול לצמצום ההפצה של תכנים בלתי חוקיים פוגעניים. כחלק מהסדר זה, יתבקשו הפלטפורמות לפעול לצורך צמצום כמות תכנים אלה הקיימים על גביהן ולמנוע את החשיפה של משתמשים אליהם. לפי הוועדה, מטרת הסדר זה הינה להוביל לכך שמפעילי הפלטפורמות ינקטו בצעדים אקטיביים לצורך יצירת מרחב בטוח יותר למשתמשים.

ב. אסדרת יחסי הפלטפורמה והמשתמשים

בחלק זה, ממליצה הוועדה על הוראות שעל רגולציה עתידית לכלול בנושא של יחסי הפלטפורמה ומשתמשיה. לפי הוועדה, יש צורך לפעול בנושא זה מכיוון שמפעילי הפלטפורמות מנהלים באופן כמעט בלעדי את המרחב שהם מציעים למשתמשיהם, עובדה שבאה לידי ביטוי בכך שהם קובעים מה הם תנאי השימוש, מה הם כללי הקהילה, ומשמשים כגוף האוכף של תנאים וכללים אלו.

בהתאם, ממליצה הוועדה על כמה חובות אשר יחולו על מפעילי פלטפורמות:

• חובות יידוע – הוועדה ממליצה לחייב את מפעילי הפלטפורמות ליידע משתמשים בכל הנוגע להגבלות שהם הטילו עליהם באופן פרטני (סוג ההגבלה, הנימוקים להגבלה, יוזם ההגבלה).
• הנגשת כללי הקהילה ותנאי השימוש – הוועדה ממליצה לחייב את מפעילי הפלטפורמות להנגיש את תנאי השימוש של הפלטפורמה ואת כללי הקהילה שלה בשפות עברית וערבית, באופן תמציתי, ברור וידידותי למשתמש הישראלי ומותאם לקהל היעד של הפלטפורמה.
• סיווג תכנים ממומנים – הוועדה ממליצה לחייב את מפעילי הפלטפורמות לדאוג כי ניתן לזהות באופן ברור כי תוכן מסוים הוא תוכן ממומן, ולציין על גבי התוכן מיהי הישות שבשמה מוצג התוכן הממומן.
• מנגנון ערעור על החלטות – הוועדה ממליצה לחייב את מפעילי הפלטפורמות הגדולות לאפשר למשתמשים לערער באופן מקוון ונוח לשימוש על החלטות שהתקבלו בנושא הגבלת תוכן או הסרה או השעיה של משתמש.

 ג. חובות שקיפות

הוועדה סבורה שדיווחי נתונים ושקיפות כללית של פלטפורמות דיגיטליות יכולות לעזור הן לציבור והן למקבלי החלטות לפעול בצורה מותאמת יותר למציאות הקיימת תוך לקיחה בחשבון של הסכנות והיתרונות של פעילות הפלטפורמות. בהתאם, הוועדה ממליצה על מספר חובות שקיפות בהן יצטרכו לעמוד הפלטפורמות.  הפלטפורמות יהיו מחויבות לדווח באופן שנתי לרגולטור הממונה נתונים אודות:

• היקף פעילותן בישראל;
• היקף התכנים הפוגעניים בישראל;
• נתונים בדבר ההגבלות שהן מטילות על משתמשים בישראל;
• האמצעים שננקטים לצורך התמודדות עם תכנים פוגעניים וקיצוניים בהקשר הישראלי.

בנוסף, הוועדה ממליצה שהרגולטור יידרש לפרסם לציבור אחת לשנה באופן בהיר ומובן את עיקרי הממצאים העולים מדיווחי הפלטפורמות, בשפה העברית והערבית.

ד. ניהול סיכונים

בהשראת חוק השירותים הדיגיטליים האירופי (DSA) ממליצה הוועדה לחייב מפעילי פלטפורמות לבצע באופן קבוע ניהול סיכונים. חובה זו, תכלול איתור וטיפול בסיכונים שנגרמים עקב השימוש בפלטפורמה. לעמדת הוועדה, ישנם סיכונים הנגרמים מפעילות הפלטפורמות אשר יש לוודא כי הם נלקחים בחשבון כחלק מההערכה הכללית של מפעילי הפלטפורמות, וכי ננקטים אמצעים למזעורם. בהתאם, הוועדה סבורה כי יש מקום להחיל חובת איתור וניהול סיכונים בישראל אשר תחייב את מפעילי הפלטפורמות לבצע הערכת סיכונים ייעודית הלוקחת בחשבון את המאפיינים הייחודיים של ישראל (באופן דומה לאופן שבו הערכת הסיכונים הקבועה בחקיקה האירופאית לוקחת בחשבון את מאפייני השפה והמיקום הייחודיים לכל מדינה).

ה. מיסוד פעילות הפלטפורמות בישראל

הוועדה סברה כי יש לטפל בוואקום הרגולטורי שקיים בתחום זה. מאחר ומפעילי הפלטפורמות הם לרוב גופים בינלאומיים, הם לא בהכרח מקימים נציגויות מקומיות או פועלים בהתאם לדין הישראלי. כלומר, למרות הפעילות העסקית המשמעותית של גופים אלה בשוק הישראלי, אין כמעט שום הוראות המעגנות את קשרי הגומלין ביניהם לבין הרשויות במדינה, ואין שום גוף שאחראי לפקח על תחום הפעילות שלהם. בהתאם, ממליצה הוועדה על הסמכת רגולטור ייעודי לתחום זה. בליבת תפקידיו יהיו פיקוח ואכיפה של הרגולציה שתיקבע וגיבוש מתווים לעדכון מדיניות רגולטורית לפי הצורך. זאת תוך מתן תשומת לב לרגישות המיוחדת של המרחב, וההשפעה של הרגולציה על השיח הציבורי וזכויות היסוד של המשתמשים.

בהמשך לניסיון לייצר מערכת משפטית וחוקתית אשר תתמודד עם ענקיות הטכנולוגיה הבינלאומית, ממליצה הוועדה גם על חיוב מפעילי הפלטפורמות למנות נציגות משפטית בישראל שתהיה אחראית להעביר מידע למדינה בהתאם לדרישות מידע שיעביר הרגולטור, וכן תהיה אחראית לעמוד בהוראות הרגולציה החלות על מפעילי הפלטפורמות. נציגות זו אף תהיה המען להגשת כתבי בית דין כנגד מפעילי הפלטפורמות, ככל הנדרש.

לסיום, הוועדה קבעה כי לאור ניסיון חוזר של פלטפורמות דיגיטליות לנהל דיונים משפטיים אל מול משתמשים ישראלים על בסיס דין זר ובכדי להגן על משתמשים אלו, יש לקבוע במפורש כי ברירת המחדל בברירת הדין בסכסוכים עם משתמשים שהתקשרו עם מפעילי הפלטפורמות בחוזה אחיד תהיה הדין הישראלי וכי ברירת המחדל לעניין הפורום הנאות לבירור סכסוכים עם משתמשים אלה תהיה בית משפט בישראל.

ו. תחולה

כחלק מהמלצתם על מסגרת רגולטורית מתאימה, היה צריך משרד התקשורת לקבוע על איזה סוגים של שירותים תחול הרגולציה. כחלק מכך, המליצה הוועדה שהרגולציה העתידית תחול על כל "פלטפורמה חברתית מקוונת" – שירות אינטרנטי שעיקרו אירוח והפצה של תכנים אשר נועדו להיות מופצים לציבור הרחב, נוצרו ברובם על ידי משתמשים והגישה אליהם ניתנת באמצעות מערכת חיפוש והמלצה.  בנוסף, הוועדה קבעה כי הרגולציה תחול על כל שירות אשר מסופק בישראל וכמות המשתמשים שלו עולה על 5% מאוכלוסיית המדינה. לפי הוועדה, מטרת רף זה הייתה שמירה על התחרות ומציאת איזון בין הצורך להגן על משתמשים לבין העלויות של הטלת רגולציה שכזו. בנוסף, התמקדות רק במפעילי הפלטפורמות הגדולים ביותר מאפשרת לרגולטור לבצע פיקוח ממוקד ואפקטיבי יותר.