תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (הנפקת מטבעות דיגיטליים יציבים), התשפ״ו–2026 פורסם להערות הציבור על ידי משרד האוצר ביוני 2026. התזכיר מבקש ליצור לראשונה מסגרת ישראלית ייעודית לרישוי ולפיקוח על מנפיקי מטבעות דיגיטליים יציבים (Stablecoin).
הבדלים בין סוגי מטבעות
מטבע דיגיטלי יציב הוא נכס דיגיטלי המונפק, ככלל, על ידי גוף פרטי ונועד לשמור על ערך יציב באמצעות הצמדה לנכס ייחוס, כגון השקל, מטבע חוץ או סל נכסים. כך למשל, מטבע יציב הצמוד לדולר נועד לשמור על ערך של דולר אחד, כאשר המנפיק מתחייב לאפשר את פדיונו בהתאם לערך זה ומחזיק לשם כך נכסי גיבוי. זהו גם המודל העומד במוקד תזכיר החוק, המחייב גיבוי מלא של המטבעות המונפקים וזכות פדיון למחזיקים. זאת לעומת מטבעות קריפטוגרפיים כמו Bitcoin, שערכם אינו מוצמד לנכס חיצוני ועשוי להשתנות בהתאם להיצע ולביקוש.
חשוב להבחין בין מטבע דיגיטלי לבין השימוש הדיגיטלי שאנחנו עושים כיום בכסף רגיל. כאשר משלמים בכרטיס אשראי, באפליקציית תשלומים או בהעברה בנקאית, המטבע עצמו אינו "דיגיטלי" במובן הזה, מדובר בשקלים רגילים, שמוחזקים בחשבון בנק ומועברים באמצעות מערכות תשלום דיגיטליות. לעומת זאת, שקל דיגיטלי יהיה צורה חדשה של הכסף עצמו, המונפקת ישירות על ידי בנק ישראל.
מטבע דיגיטלי יציב נבדל גם ממטבע דיגיטלי של בנק מרכזי (CBDC), כמו השקל הדיגיטלי שבנק ישראל בוחן כיום. ההבדל המרכזי הוא בזהות הגוף שמנפיק את המטבע ואחראי לערכו: אם יונפק שקל דיגיטלי, הוא יהיה כסף שמונפק ישירות על ידי בנק ישראל והתחייבות של הבנק המרכזי כלפי המחזיק, בדומה למזומן.
| סוג | מי מנפיק / עומד מאחוריו | מה מחזיקים בפועל | איך נקבע הערך | דוגמה |
| כסף רגיל בשימוש דיגיטלי | בנקים ומערכת התשלומים, על בסיס המטבע הריבוני | שקלים רגילים בחשבון בנק | ערך השקל עצמו | תשלום באשראי, ביט או העברה בנקאית |
| מטבע דיגיטלי יציב (Stablecoin) | בדרך כלל גוף פרטי | נכס דיגיטלי נפרד | מוצמד לנכס ייחוס, כגון שקל או דולר, ונשען על מנגנון גיבוי ופדיון | מטבע דיגיטלי שנועד להיות שווה למטבע הרגיל למשל שקל או דולר |
| מטבע קריפטוגרפי | בדרך כלל אין מנפיק מרכזי | נכס דיגיטלי מבוזר | נקבע בעיקר לפי היצע וביקוש בשוק ואינו מוצמד בהכרח לנכס אחר | Bitcoin |
| מטבע דיגיטלי של בנק מרכזי (CBDC) | הבנק המרכזי | כסף דיגיטלי ריבוני | ערכו הוא ערך המטבע הלאומי עצמו | שקל דיגיטלי, אם יונפק על ידי בנק ישראל |
הסדרת נכסים דיגיטליים בישראל
ההתייחסות הממשלתית הראשונית להסדרת מדיניות לגבי נכסים דיגיטליים נעשתה בהחלטת ממשלה מס׳ 204 מיום 24.02.2023, שעניינה ״קידום האסדרה של הפעילות בנכסים דיגיטליים״. ההחלטה הגדירה "נכס דיגיטלי" (עמ׳ 201) כייצוג דיגיטלי של ערך או זכות שניתן להעברה ולאחסון דיגיטלי ועושה שימוש בטכנולוגיית רישום מבוזר או בטכנולוגיה דומה, תוך החרגת ייצוג דיגיטלי של הליך חוקי המונפק בידי בנק מרכזי.
התזכיר אינו יוצר את האסדרה הישראלית של נכסים דיגיטליים מאפס. פעילויות אחרות בנכסים דיגיטליים, כגון המרה, העברה, שמירה או מתן שירותים פיננסיים בהם, עשויות להיות כפופות כבר כיום לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו–2016.
בדצמבר 2024 הוטלה האחריות להסדרת התחום על הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון.
לפי משרד האוצר, היקף השימוש במטבעות דיגיטליים יציבים ממחיש את החשיבות הכלכלית והמערכתית של התחום: נכון לשנת 2025 הונפקו ברחבי העולם למעלה מ־200 מטבעות יציבים, היקף הפעילות בהם מתקרב ל־2 טריליון דולר בחודש, והם משרתים מאות מיליוני משתמשים. לצד הפוטנציאל לקידום חדשנות ושירותים פיננסיים, היעדרה של מסגרת פיקוח מקומית עלול לחשוף את המחזיקים ואת המערכת הפיננסית לסיכונים, ובהם מרמה, גניבה או אובדן נכסים, קשיים במימוש זכויות הפדיון ושימוש בפעילות לצורכי הלבנת הון והעלמת מס. התזכיר מבקש אפוא לאזן בין ניהול הסיכונים והגנה על הציבור לבין עידוד התפתחות הענף בישראל ויצירת ודאות רגולטורית לגופים המבקשים לפעול בו.
הצעת החוק מבקשת להקים מסגרת פיקוח מקיפה על הנפקת מטבעות דיגיטליים יציבים בישראל. היא קובעת חובת רישוי למנפיקים, מסדירה את תנאי הכניסה לתחום ואת הפיקוח על בעלי השליטה ונושאי המשרה, ומטילה דרישות הנוגעות להון עצמי, ממשל תאגידי, ניהול סיכונים, אבטחת מידע והגנת סייבר. לצד זאת, ההצעה מחייבת את המנפיקים להחזיק נכסי גיבוי נפרדים ובהיקף התואם את המטבעות שבמחזור, להבטיח למחזיקים זכות פדיון ולפרסם מידע שיאפשר לציבור להבין את מאפייני המטבע והסיכונים הכרוכים בו. עוד מוקנות למפקח סמכויות פיקוח, בירור ואכיפה, במטרה להגן על המחזיקים ולשמור על יציבותו ותקינותו של השוק הפיננסי.
רישיון כתנאי להנפקה
לפי ההצעה, תאגיד לא יוכל לעסוק בהנפקת מטבע דיגיטלי יציב ללא רישיון. סעיף 7 בהצעה קובע תנאים לצורך קבלתו. במסגרתם, ייבחנו, בין היתר, יציבותו הפיננסית של המבקש, יושרם ויושרתם של בעלי השליטה ונושאי המשרה, התאמת התשתיות הטכנולוגיות ויכולתו לנהל סיכוני סייבר, אבטחת מידע והמשכיות עסקית. ההצעה מסדירה גם קבלת היתרים לשליטה ולהחזקת אמצעי שליטה במנפיק, כדי לאפשר בחינה של הגורמים המשפיעים בפועל על פעילותו.
על פי סעיף 8, גם מנפיקים זרים יוכלו לקבל רישיון בישראל, כאשר הם כפופים לפיקוח במדינת מוצאם והמפקח מצא כי הדין הזר מעניק מענה מספק לנושאים המוסדרים בחוק. במקביל, ההצעה מחילה את הוראותיה גם על גופים מחוץ לישראל המכוונים את פעילותם ללקוחות ישראלים, אף שאין להם נוכחות פיזית במדינה. הוראה זו נועדה להתמודד עם אופייה המקוון וחוצה הגבולות של הפעילות.
גיבוי מלא והפרדת נכסים
מרכיב מרכזי בהצעה הוא הדרישה להחזיק נכסי גיבוי בשווי שלא יפחת מהשווי הכולל של המטבעות המצויים במחזור (פרק ו׳ בהצעה). נכסים אלה נועדו הן לשמור על ההצמדה לנכס הייחוס והן להבטיח את התחייבויות המנפיק כלפי המחזיקים. הם יוחזקו בנפרד מנכסי המנפיק, באמצעות גוף פיננסי מפוקח, ויושקעו בהתאם לכללים, שיבטיחו רמת סיכון נמוכה ונזילות המתאימה לצורכי הפדיון. במקרה של חדלות פירעון, למחזיקים תינתן עדיפות בנכסי הגיבוי על פני נושים אחרים.
לכל מחזיק תעמוד זכות לפדות את המטבע בהתאם לשווי נכס הייחוס. ככלל, המנפיק לא יהיה רשאי לגבות עמלה בעד הפדיון או להתנות את ביצועו ברכישת שירות נוסף. בנוסף, נאסר על מנפיק לשלם ריבית למחזיקים, והפעילויות שבהן יורשה לעסוק יוגבלו בעיקר להנפקה, מכירה, שמירה, המרה ופדיון של המטבע ולניהול נכסי הגיבוי.
גילוי, ממשל תאגידי והגנת לקוחות
לפי פרק י׳ בהצעה, לפני הצעת מטבע לציבור יידרש המנפיק לפרסם בעברית מסמך גילוי המפרט את מאפייני המטבע, מנגנוני ההצמדה והפדיון, נכסי הגיבוי והסיכונים הכרוכים בפעילות (סעיפים 54 ו-55). על המנפיק לעדכן את מסמך הגילוי גם לאחר ההנפקה – למשל כאשר מתגלה מידע מהותי חדש, טעות מהותית או אי-דיוק העלול להטעות, ולפרסם באתרו מידע שוטף ועדכן על המטבעות שבמחזור ועל נכסי הגיבוי (סעיפים 56-58). נוסף על כך, עליו לפרסם גילוי על אירועים מהותיים בזמן אמת או סמוך ככל האפשר להתרחשותם, אף שהתזכיר אינו קובע לכך פרק זמן מספרי מוגדר.
המנפיק יחויב במבנה ממשל תאגידי הכולל דירקטוריון של שלושה חברים לפחות, מנהל כללי, רואה חשבון מבקר וממונה ציות עצמאי. ממונה הציות יהיה אחראי לפקח על העמידה בחוק, בתנאי הרישיון ובהוראות הרגולטור, ובכלל זה בתחומי ניהול הרזרבות, השקיפות, הסייבר ומניעת הלבנת הון.
למפקח יוקנו סמכויות לדרוש מידע ומסמכים, לערוך ביקורות ובירורים מינהליים, להורות על תיקון ליקויים ואף למנות מפקח מיוחד או מנהל מורשה כאשר פעילות המנפיק מסכנת את המחזיקים או את יציבותו. הפרת ההוראות עשויה להוביל לעיצומים כספיים, להגבלות על הרישיון ובמקרים מסוימים גם לאחריות פלילית.
